【图语：桑弘羊】

　　桑弘羊(?—前80年)，洛阳人，西汉政治家、财政大臣，事汉武帝、汉昭帝两朝，历任侍中、大农丞、治粟都尉、大司农、御史大夫等职，因功赐爵左庶长。桑弘羊出身商人家庭，十三岁时以精于心算入侍宫中。 元封元年(公元前110年)，由于在理财方面所表现出的卓越才能，汉武帝任命桑弘羊为治粟都尉，并代理大农令。从此之后，直到汉武帝去世，桑弘羊独掌财权二十三年，开始为汉武帝的文治武功出谋划策，提供物质上的支持。

　　桑弘羊出任代理大农令不久，立即奏请汉武帝设置了“大农部丞数十人，分部主郡国”。[62] 由大农部丞负责监管和指导各个郡国的财经事务，改变以往对财经多头管理的弊端，同时建立起从中央到地方的财经管理系统，为保障和推行新的财经政策做好人员上的准备。至太初元年(公元前104年)，大农令改称大司农后，大司农系统又进一步扩大了组织机构。除了大司农中丞外，大司农的属官增加了太仓、均输、平准、都内、籍田五令丞和斡官、铁市两长丞。分工明确，各司其职。

　　在扩大大司农属官的同时，桑弘羊对地方上的有关财经官员也进行了改编和重组。以往隶属于郡国的诸仓(主管仓库)、农监(主管农桑)、都水(主管水利)等六十五官长丞，都被划归大司农直接管辖。这就进一步统一了全国的财经管理，不仅加强了中央集权，也使桑弘羊可以有效地实施自己的理财措施。

　　桑弘羊掌管财政大权后，增设大农部丞数十人对郡国盐铁官分别予以整顿，并增加了盐铁官的设置地区。据统计，经过桑弘羊的努力，一共设置了三十五处盐官(一说三十六处)，分布在全国二十七个郡，盐铁官营前，这些地区的私营盐业都非常发达，国家对它们采取征收盐税的政策 ;铁官则至少设置了四十八处，分布于四十个郡国，所有铁官均由大司农所属铁市长丞掌管，基本完善了盐铁官营的管理系统和经营网络。由于资金雄厚和人力充足，在盐铁官营全面实施后，它们的生产规模都迅速扩大起来。官营盐铁业的规模化生产，无论其资金、设备和人员方面，还是降低成本、实行标准化生产和工艺技术改进方面，对于规模一般很小的私营盐铁业来说，都具有无可比拟的优越性。经过一段时间的实践和总结后，桑弘羊对大生产的优越性已经有了清醒的认识。在二十多年后的盐铁会议上，桑弘羊为了捍卫盐铁官营政策，就指出官营盐铁业的大规模生产要优于私营盐铁业的小规模经营。

　　元封元年(前110年)，为了配合盐铁专营和均输的推行，桑弘羊创立了一项新的财经措施—“平准”(由国家控制全国的物资和买卖，以平衡物价)，并专门在京城长安设立了一个隶属于大农的机构——平准，由平准令掌管。大农诸官以各地均输的物品和工官生产的车船、器具为后盾，当京城某种商品过分涨价时，就以平价向市场抛售，使其物价下降;反之，如果某种商品价格过低，就大量买进，促使物价回升。桑弘羊实施平准法的目的主要是为了稳定物价，但也有营利作用。它与均输相辅相成，是控制市场、平抑物价政策的两个不同侧面。平准要靠均输来提供货源，均输官所征收或收购的物资，运往京师后也要通过平准出售，两者如影随形，有着不可分割的联系。平准法的推行，对于稳定物价、打击投机商操纵市场的不法行为具有比较明显的作用。但同样也出现了一些弊端。一方面，官府乱发号令，强迫收购各种物品，导致物价上涨，为商贾牟利创造了条件;另外，官吏直接从事贸易，也必然会出现营私舞弊、官商勾结甚至囤积居奇的现象。