【图语：乡村校“缺人超编”现象调查】

　　超编了,还能缺人?你或许很奇怪，但这的确是事实，这是当前许多乡村学校特别是村小和教学点所面临的困境。为什么会存在这种现象?又如何化解这一难题?针对这些问题，中国教育报记者进行了调查采访。

　　超编但缺人的“麻雀学校”

　　张清露(化名)是某西部省份一所偏远的山区小学的负责人。学校距离镇政府16公里，其中有8公里是崎岖的山路。让张清露感到欣慰的是，学校虽然位置偏僻，但班级建制齐全，一至五年级共有5个班级。只是，学校人数太少：学生42人，教师4人。按所在县对乡村学校23:1的生师比的规定而言，学校严重超编。可事实上，该校长期处于缺教师的状态。

　　正如“麻雀虽小，五脏俱全”，学校虽小，但该上的课程一个都不能少。只是教师太少，让张清露深刻体会到了什么是“巧妇难为无米之炊”。为使学校工作正常运转，张清露可谓是使出了浑身解数。他和其他3位教师都跨年级、跨班级任课，担任了每个年级的全部学科教学。许多孩子因为上学路途较远，中午在学校用餐，张清露和其他教师还要安排好孩子们午餐，负责孩子们在校期间的安全管理。每个教师都在超负荷运转。

　　和张清露一样，张华(化名)也面临着同样的烦恼。张华是某东部经济发达省份一所乡村完全小学的校长。这所学校有6个年级，每个年级一个班，共有117名学生。按照规定的生师比，学校只能配备六七名教师，而学校实有在编教师9人，属于人员超编学校。但9名教师要完成6个班级的语、数、英等9门学科的教学任务，又是远远不够的。更让张华头疼的是，英语、音乐、美术等学科专业性更强些，个别老师被“赶鸭子上架”勉为其难;若遇到个别老师有事有病请假，临时应急更是排不开。

　　张清露和张华面临的困境，并不是个别现象。今年6月，中国教育科学研究院副研究员陈春勇，在对甘肃省某少数民族贫困县的调研发现，当地有一个村的教学点仅有十几名学生，仅有语文和数学两位教师，却又分为5个年级。按规定的生师比，也属于超编。语文教师一人兼任英语和美术课程，数学教师一人兼任音乐和体育课程。他们还要负责学校营养餐配备、安保管理、卫生医务等工作。他们最大的烦恼和困惑在于，由于兼任多科教学，无法保证教学质量，且工作压力大，身心疲惫。

　　乡村学校为什么容易“缺人超编”

　　“超编缺人的情况主要有两种：一是县域整体超编，域内某些学校缺人。现行中小学编制定于10多年前，不再符合当前乡村现实。有些县域教师整体编制超编，但其域内乡村地广人稀，生源分散，学校规模小，学生数量少，导致这些乡村学校教师编制少，无法配齐各科教师。二是村小和教学点教师超编，但缺少音体美等学科教师。村小和教学点办学规模小，学生数量少，从生师比来看教师超编，但具体到某些学科，尤其是音体美学科，教师严重短缺。”陈春勇说。

　　陈春勇介绍说，我国中小学教师编制政策，曾历经1984年和2001年两次重大调整。与1984年的政策相比，2001年的政策有两个重要变化：一是将编制标准的计算方式由原来的“班师比”改为“生师比”;二是按城市、县镇、乡村，确定生师比分别为小学19∶1、21∶1、23∶1;初中13.5∶1、16∶1、18∶1，呈现出乡村较县镇、县镇较城市编制三级递紧的特点。

　　“出现超编缺人的学校，一般是地处偏远的乡村小学，一到六年级每个年级一个班级，但班额不多，如一个班20人左右的学生。编制、人事部门往往以学生总额为基数配置教师，这样班均一名教师，全校6名教师。其实，即便有10名教师也不能满足开足上齐上好课的需要。”江苏省邳州市占城镇中心小学校长曹伟说，从一个学校教师的内部结构如年龄、专业上看，也会出现“超编缺人”的情况，“偏远乡村小学教师年龄老化，有的教师力不从心，不宜在教学一线工作，或者没法胜任专业性较强的学科如英语等科目的教学，这样的学校人员数量充足，但有的课还开不好。”

　　湖北省武汉经济技术开发区教科规划办副主任刘华贵也在调研中发现，乡村学校“超编缺人”的现象大抵有三大类型：整体超编但学科岗缺人、整体性超编但教学岗缺人、整体性缺编但突发性缺人。

　　刘华贵解释说，整体超编学科岗缺人，是指按生师比称量，学校教师整体数量超编，但是小学在音乐、体育、美术、科学、英语、信息技术等学科，中学在生物、历史、地理、综合实践、心理健康等学科，缺少相应专业背景的专职教师，而由其他学科教师任兼职或专职教师。整体超编教学岗缺人，是指按生师比称量，学校教师整体数量超编，但学科岗位人手不足。整体超编突发性缺人，是指按生师比称量，学校教师整体数量超编，但由于部分教师在某段时间突然出现离岗而造成学校缺人的现象。如，部分教师扎堆退休、成批转岗、接连产假、病休等，都是造成整体超编突发性缺人的原因。如，甘肃会宁公开招考警察，全县共招录警察189名，其中有171名教师入选。

　　“缺人是乡村学校普遍存在的现象，由于乡村学校教学点分散，生源在前几年一度下降，导致相关部门压缩了村完小教师的数量，人事部门核定教师编制数一般都是按照生师比计算，但村级完小除了满足课堂教学外，还有相应的教研、德育、少先队、安全等基础工作。”江西省弋阳县教体局局长方华告诉记者，弋阳县原定乡村学校的定编比率，还是上世纪90年代初期江西省和上饶市制定的普九标准，后来调整为与班师比相结合的方式，虽然使村完小编制压力有所缓解，但事实上这样的班级配编比例并没有得到落实。

　　“在一些地方，核编不是动态而是阶段性的，有的地方甚至几年才核一次编。而实际上学生数是动态而非静态的，是不断变化的。这也是造成超编缺人的原因之一。”方华说。

　　怎样缓解“缺人超编”带来的阵痛?

　　由于超编缺人，一些乡村学校的教师不堪重负，学校为了生存而勉强维持着，至于办成优质学校，更是一种奢想。超编缺人如得不到有效解决，将严重影响乡村教育质量的提升。

　　“针对超编缺人的现象，教育行政部门可以采取多种方法如评优评先、职称评定等引导教师向偏远学校流动。在学校层面上，可以采取合班上音体美课程、利用网络媒体资源、聘请附近学校专业教师走教、邀请师范生顶岗实习等多种办法，在一定程度上缓解缺教师的矛盾。”曹伟说。

　　“针对超编缺人现象，一是要加强管理，加大去行政化力度，这也是我县教育系统一直在努力推动的，让更多的学校行政人员进入课堂。二是改革现行的编制配备方法，学校每年的学生数都在变化，因此对学校的编制实行动态管理。改以县为单位核编为以校为单位配编。三是对于结构性缺编，村完小缺少音体美专任教师的问题，我县有的学校采取了音体美教师走教制度，每周固定时间，音体美教师到村完小开展走教活动，从目前的现状来看，收效明显。”方华说，“但是，教师的配备和补充与当地财力密切相系，因而教师的配备和补充工作要积极争取当地政府的重视和支持。我县有的学校采取音体美教师走教制度，以弥补专任教师不足问题，虽然收效明显，但还存在去他校的交通安全问题，这些方面还有待进一步完善。”

　　对如何化解乡村学校超编缺人问题，陈春勇也给出了自己的思考：一是能就近合并的村小和教学点，尽量就近合并。这可能对有些师生造成交通不便等问题。对此，政府和学校应动员其克服困难，并给师生适当交通补助。二是不便就近合并的乡村校、村小和教学点，应尽快补充紧缺编制，确保学科结构和数量尽快达标。当然，有时出现某些部门截留乡村教师编制的情况。对此，可由县统计编制数量，向省编制部门申报，由省编制部门核定乡村专项教师编制，直接向县下达专项指标，并督查落实。三是难以补充音体美等学科编制的，可创造条件，基于“县管校用”政策，实行“走教巡教”制度，由县教育行政部门统一调配使用音体美等学科教师，对于某些乡村校统一课程安排，使音体美等学科教师从“学校人”变成“系统人”。

　　“班师比”核编能否根治“缺人超编”顽疾?

　　今年6月，国务院办公厅印发了《乡村教师支持计划(2015—2020年)》，提出“乡村中小学教职工编制按照城市标准统一核定，其中村小学、教学点编制按照生师比和班师比相结合的方式核定”，也为化解乡村学校“超编缺人”现象提出了新的解决路径。

　　“数量充足、专业齐全、结构合理的教师队伍是乡村学校的梦想。对村小、办学点的编制采取特别的做法，是非常有针对性的现实壮举。有关部门核定编制时对乡村可以镇为单位进行整体核算，同时兼顾到具体学校的特别情况，侧重于按班师比的标准进行核算。”曹伟说，具体操作时可由镇级教育部门先对村小、教学点的实有班级进行测算上报，上级相关部门再进行核实而定。

　　“采用师生比和班师比相结合的方式核定编制，是比较科学的方法，可以较好地缓解乡村学校的教师不足问题。建议班师比的比例应适当调大。”方华说，要考虑到乡村偏远地区的实际困难，尤其是在高山或最偏远地区，存在青年教师分不进去的情况。尤其是当前教师招聘考试制度，部分青年教师分配到自己不满意的学校就会选择放弃入编，大不了来年再考。这种对应考者没有约束力的招聘模式，容易造成挤占当年招聘指标但人员又不能到位的现象，给基层工作带来困难。

　　针对这种情况，方华提出建议：“是否在招聘中加上如‘不服从分配三年内不能报考类似岗位’的规定。缺编超人现象虽然情况各有不同，但是政策一定要向乡村及偏远山区倾斜，同时还要预判全面放开二孩政策以后生源的增加和女教师的生育需求，做好相关的应对准备工作。”

　　“村小和教学点编制按生师比和班师比相结合方式核定，既能确保乡村学生与教师的相对合理比例，又能保障每班有适当数量的教师。但也可能遇到一些困难。例如，可能增加教师数量，加大县级政府财政压力;大多村小和教学点山高路远，交通不便，教师待遇偏低，难以招聘到合格的教师。”陈春勇说，为此，应通过国家转移支付和省级统筹保障乡村教师基本生活待遇，同时提高乡村教师交通补贴和生活补助等。

　　“村小学、教学点的编制按生师比和班师比相结合的方式核定，符合乡村教育的实情与可持续发展的需要。但要改变乡村学校超编缺人现状，仅靠调整乡村学校教职工编制核定标准是远远不够的。”刘华贵说，超编缺人的根源在于乡村教师的岗位吸引力不够，而吸引力不够主要是因为一些偏僻的乡村生存环境恶劣，工资待遇低，没有一定的生活保障。因此，化解超编缺人问题关键，在于真正落实提高乡村教师待遇、职称评聘向乡村教师倾斜、推进城镇优秀教师向乡村学校流动等政策，使教师在乡村从教时能少一些牢骚、多一些实惠。只有这样，乡村的优秀教师才能下得去、留得住、教得好。

　　专家观点

　　“缺人超编”的根源是乡村社区凋敝

　　一方面是教师严重超编，另一方面是工作严重缺人，优秀师资补充困难，这是当前很多乡村学校面临的超编缺人困境。

　　乡村教师缺乏职业吸引力

　　究竟是什么原因导致乡村学校出现如此尴尬的局面?是乡村学校办学条件差吗?事实上，伴随“普九”化债、乡村中小学现代远程教育工程、乡村中小学危房改造等政策落实，这些年村小的面貌普遍焕然一新，一幢幢教学楼拔地而起，与大城市相比办学条件和教育设施差距明显缩小。是工资待遇太低吗?事实上，伴随绩效工资、生活补助、住房公积金等福利政策的逐步落实，这些年乡村教师的实际收入也在逐渐增加。是工作太累吗?俗话说：“一个萝卜一个坑。”乡村教师想偷懒不容易，但“山高皇帝远”，乡村教师相比城镇教师未必不享受着更多自由。是生活太艰苦吗?一些乡镇自然环境山清水秀景色宜人，空气新鲜。

　　从超编的角度分析，直接原因是生源减少和生源流失，生源减少主因是计划生育政策导致少子化，生源流失主因则是城镇化进程加快、乡村人口外流及学生家长非理性择校，择校的主因是家门口学校教育质量差，而教育质量不高的主因是乡村教师存在问题，乡村教师问题主因是乡村社区凋敝，教师职业吸引力全面下降。除了主因之外，上世纪90年代末期乡村中小学布局调整，上世纪80年代初期教师子女顶岗接班、上世纪90年代民办教师集体转正的历史包袱，教师退出机制不完善，乡村中小学编制标准过严等等，也是超编现象产生的部分原因。从缺人角度分析，主要原因是乡村学校班额太小，编制标准过紧，教师管理制度过于僵化，乡村教师职业缺乏吸引力等等。教师管理制度不够人性化，年轻人一旦入乡任教，基本注定一生在乡的命运，这种一生注定的职业前景让人望而却步。乡村文化、医疗、卫生、教育等基本公共服务贫乏，无法有效吸引优秀人才留乡任教。但追根究底，缺人的社会根源是乡村社区凋敝，最终导致乡村教师缺乏职业吸引力。

　　重建乡村社区是根本途径

　　如上所述，乡村学校“超编缺人”现象产生的社会根源是乡村社区凋敝，没有乡村社区重建，乡村教育不可能复兴，乡村社区重建才是破解乡村教育危机的治本之策。乡村社区凋敝是社会转型和城镇化进程中的必然产物，农民在市场经济条件下缺乏农产品及农资的定价权，如果没有特殊政策扶持，个体农业必然破产。农业经济破产使得城市文明的相对优势更加彰显，再加上城乡二元结构中乡村长期弱势的传统观念，导致乡村人口迅速流向城市。不仅是乡村教师，包括公务员在内的其他基层职业都出现吸引力全面下降的难题。发达国家在加速城市化的同时，持续增加投入建设乡村，不断缩小城乡公共服务差距，维持城乡基本平衡。例如，日本农民收入的50%来自政府各种政策补贴。2005年，中共十六届五中全会提出建设社会主义新乡村，让工业反哺农业。随后，美丽乡村建设也被中央部委提上议事日程。2014年，国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出，建立城乡统一的户口登记制度，教育、医疗等基本公共服务也将更加均等化，城乡一体有形及无形的障碍都将成为历史。乡村居民将同城市市民获得均等的商业配套、基础教育与医疗卫生服务，而市民却很难享有乡村田园牧歌的闲适和幸福。城乡一体的发展趋势必将为乡村教育复兴提供更加广阔的社会空间，乡村学校“超编缺人”难题就会从根本上得以破解。

　　优化教育治理是关键举措

　　现阶段，优化教育治理是应对乡村学校超编缺人难题的关键举措。调整乡村中小学编制标准，探索将一般性教学辅助和工勤岗位不再纳入编制管理范围，综合班师比、生师比、课程改革、单班教学点等实际情况核定教职工编制。改革教育管理体制机制，充分利用中心校的统筹辐射职能，选派城镇优秀教师到乡村学校送教上门，确保乡村学校开足开齐国家规定课程和素质教育全面实施，特别是体育、音乐、美术、信息技术等课程，全面加强和改进学校美育工作。动员社会力量支教，畅通志愿者服务通道，鼓励各类城市社会机构、慈善团体及个人下乡支教交流，给予成绩突出的机构及个人适当荣誉及物质奖励。要积极倡导当地居民参与学校办学及管理，认真听取居民的意见建议，增强居民的归属感和拥有感，在尊重群众教育选择权的同时，正确引导他们安排子女就近入学。教师管理制度要更加人性化，不为乡村教师晋职晋级改行设置障碍，职称(职务)评聘要向乡村学校倾斜，更加注重教育教学一线实践经历。

　　强化市场机制是必要手段

　　从计划经济向社会主义市场经济转型，不仅要体现在政治、经济及社会领域，也应该体现在文化、科技及教育领域。新世纪以来，党和政府陆续出台免费师范生、乡村义务教育阶段特岗教师计划、乡村中小学现代远程教育工程、乡村教师支持计划等政策，着力强化乡村教师队伍建设。这些政策从国家层面吸引优秀人才短期服务乡村教育，鼓励优秀人才终身从事乡村教育，对提高乡村教育质量、促进乡村教育发展、保障乡村人口接受优质教育起到至关重要的作用。

但客观地说，这些政策更多延续了改革开发前管理教育的传统做法，很有必要进一步强化市场机制在教育管理中的作用。特别是在“超编缺人”重灾区，可以试行让市场在教师工资待遇、教学任务分配、学校管理目标等关键环节发挥作用，让市场决定教师工资待遇的合理区间，让市场选择合适的人才任教，让市场决定教师工作量，逐步形成“越往基层、越是艰苦，地位待遇越高”的激励机制，充分激发优秀人才到基层从教的积极性。更为重要的是，必须建立健全充满活力的乡村教师使用机制，不能让优秀人才一旦入职乡村教师，就终身没有选择其他职业的机会。只有开放、灵活、充满人性、符合市场经济规律的教师管理制度，才能真正吸引优秀人才到乡村学校任教，稳定乡村教师队伍。 

　　(作者单位：教育部教育发展研究中心)